Народното събрание прие на второ четене промени в Закона за предучилищното и училищното образование

Анализ на Център за междуетнически диалог и толерантност "Амалипе"

На девети септември 2020 година Народното събрание прие на второ четене промени в Закона за предучилищното и училищното образование. Важна част от тях се отнасят за предучилищното образование. Както бе очаквано, депутатите окончателно подкрепиха задължителната предучилищна подготовка от 4-годишна възраст като дадоха тригодишен отлагателен срок на общините да подготвят места за всички четиригодишни деца в детските градини. Между първо и второ четене бяха направени важни промени относно заплащането на таксите за детска градина. Какво включват тези промени и какво можем да очакваме за напред?

Задължителното предучилищно образование от 4-годишна възраст ще бъде осъществявано само в детските градини – с изключение на селата, в които няма такива (там ще е възможно да се случва и в училище, макар че на практика почти няма населени места, в които да функционира училище, а да няма детска градина).  Предвидено е общините, в които нямат достатъчно места в детските градини, да ползват отлагане на клаузата до началото на учебната 2023 – 2024 година, за да подсигурят през това време необходимите места. Общините, които имат възможност, могат да го направят още от настоящата учебна година.

В съответствие с това, държавният бюджет подсигурява 70 милиона лева за строителство на детски градини и училища през 2020 година, като бюджетната прогноза предвижда аналогичните суми да бъдат предоставени и през следващите две години. Очакването е по този начин да бъдат построени необходимите сгради в общините с недостиг на свободни места.

Една от новостите, приети на второ четене на Закона, е задължението държавата да компенсира родителите, чиито деца не са приети в държавни или общински детски градини поради липса на свободни места. Промяната в член 283 на Закона за предучилищното и училищното образование в тази насока бе едно от настояванията на голяма група софийски родители. Поради липса на свободни места в детските градини те трябва да заплащат големи суми на частни забавачки или да ангажират други хора с това. В съответствие с приетата промяна, МОН ще определи месечна сума, чрез която да компенсира разходите на тези родители. Разбира се, при реализирането на ангажимента за строителство на детски градини и ясли в София и други големи градове, необходимостта от точка 11, член 283 бързо би отпаднала.

Заплащането на такси за детска градина от държавния бюджет е едно от важните достижения на закона. Проектозаконът  на първо четене залагаше покриване на таксите за семействата, получаващи социални помощи или детски надбавки. По този начин от началото на новата учебна година близо 55% от децата в детските градини нямаше да заплащат такси. Предвидено бе държавата да възстановява на общините таксите, които е трябвало да съберат от родителите. Това означаваше, че в различните общини ще се възстановяват различни суми в зависимост от размера на таксите, които се събират. Също така означаваше, че общините,  които са премахнали таксите за детски градини, няма да получат финансиране от бюджета, тъй като не трябва да събират никакви такси от родителите.

Приетият на второ четене текст затвърждава ангажимента държавата да подпомага заплащането на такси, дължими от родителите за дейностите по хранене на децата в задължителното предучилищно образование, осъществявано от държавните и общинските детски градини и училища, извън финансираното от държавата. В същото време отсъства конкретика и ангажимента за пълно освобождаване от такси на двете групи деца включени в законопроекта на първо четене, а именно – децата от семействата, получаващи социални помощи или детски надбавки.  Заложен е друг модел. Държавата ще предоставя на общините определен осреднен стандарт на дете, което се обучава в целодневна детска градина в задължителните за предучилищно образование групи 2, 3 и 4. Общините сами ще вземат решение дали да отменят таксите за всички деца или за определени групи, а за други да пристъпят към поевтиняване. Приетият на второ четене текст задължава общините да използват половината от средствата, получени на базата на този стандарт за пълно освобождаване от такси на определена група деца.

Отвъд текста

Какво означават тези сравнително комплицирани текстове, звучащи на места доста неясно?

Предвиденото заплащане на таксите за детска градина от държавния бюджет е положителна стъпка, която ще подпомогне записването и редовната посещаемост на детска градина от децата на по-бедните семейства.  Учителите от детските градини многократно са поставяли въпроса за премахването на таксите, които се явяват важна пречка при записването на много деца, особено в селата и по-бедните региони, особено в ромска общност. Изпълнението на изследователския проект Готови за училище на Тръста за социална алтернатива в 240 детски градини сочи, че половината от незаписаните деца започват да посещават детска градина при покриването на полагащите се такси.  Общините,  които са освободили от заплащане родителите в своите детски градини също отчитат сериозно повишаване на посещаемостта.

В същото време, освобождаването от такса на едни деца и не-освобождаването на други винаги има потенциала да доведе до определено напрежение, свързано с болезненото усещане за несправедливост в обществото. От гледна точка на финансовата ефективност,  освобождаването само на най-бедните е напълно обосновано, тъй като се предполага, че семействата с доходи над средните нямат съществени проблеми в заплащането на таксите за детска градина, които сами по себе си са ниски. Но от гледна точка на правилото, че определеното като задължително следва да бъде безплатно за всички,  най-доброто решение е освобождаването от такси на всички деца в задължителна предучилищна възраст. Това следва да бъде национална политика и чрез нея да се подпомагат всички общини.

Законът приема друг подход като той бе променен между първо и второ четене.  Въпреки заявеното от всички партии политическо намерение за безплатна детска градина поне в задължителната предучилищна възраст, към този момент държавата ще покрива разходите за храна на една част от децата. На първо четене бе прието това да бъдат децата от семейства получаващи социални помощи и / или детски надбавки. Този подход е ясен и лесен за следване в цялата страна. Аргументацията зад него също е относително яснa – финансовите бариери, като таксите за храна, ограничават реално участието на по-бедните деца. Отстраняването им е национален приоритет и следва да бъде направено в цялата страна по аналогичен начин.

На второ четене бе възприет подход, който децентрализира усилието за премахване на разходите за храна и го постави в зависимост от политическата воля на местната власт и от броя на децата в съответната община. По този начин част от общините ще освободят от такса всички деца, други общините ще освободят само тези, които получават социални помощи, а е възможно в част от общините да не бъде предприета нова стъпка в тази насока. Посочената промяна бе направена между двете четения на законопроекта без публична дискусия  и въпреки отрицателното становище на Националното сдружение на общините в република България.

Регионалните различия и направените промени

Социалните и регионалните неравенство в България са силно изразени и често се подсилват взаимно. Добре известен факт е, че двата най-бедни региона в Европейския съюз се намират в България – Северозападният и Северният централен регион. Дори в Югозападния регион, който успешно гони средните стандарти на ниво ЕС, положителната тенденция се дължи преди всичко на столицата София. В този регион има общини и населени места, които концентрират бедно и икономически ниско активно население. Друг общопризнат факт е, че така наречените урбанизирани общини, които са областните градове и някои от другите по-големи градове, са значително по-развити в икономическо, социално и демографско отношение в сравнение с общините от така наречените селски райони. Това е факт в почти всички европейски държави, но нивото на неравенство в България е едно от най-големите. В резултат на тези диспропорции децата от семейства на социални помощи и детски надбавки съставляват различна част от общата съвкупност във всяка една община. Въпреки че на национално ниво те са около 55%, в някои общини почти всички деца са от такива семейства, а в други те не надхвърлят 10 процента.

Както посочихме по-горе, направената промяна относно подхода за премахване на таксите за храна между първо и второ четене облагодетелства големите общини и поставя в затруднено положение по-малките.  Единствените малки общини, които могат да  адмирират направената промяна са общините, които вече са отменили таксите за детска градина.

От години големите общини – например София, в която живее всяко пето българско дете, твърдят че таксите за детски градини покриват малка част от реалните разходи и че те самите дофинансират голям процент. Голяма част от родителите в тези общини нямат проблем със заплащането на таксите, а с липсата на места в детските градини. Семействата, които получават детски надбавки или разчитат на социални помощи, са малък процент от всички семейства там. Ако промените в Закона за предучилищното и училищното образование относно освобождаването от такси за храна бяха приети по начина, предложен на първо четене, Софийска община би получила средства за не повече от 5%  от децата по изчисления на заместник-кмета доцент Чобанов. Направената на второ четене промяна ще насочи много по-голям финансов ресурс към столицата, тъй като ресурс ще бъде предоставен за всички деца, които посещават целодневна детска градина в задължителна предучилищна възраст.  Усредненият разход за дете ще бъде решен от МОН. Той със сигурност ще бъде по-нисък от таксите за детска градина, но общата сума за общината ще бъде многократно по-висока. С поне половината от получените средства Софийска община  трябва напълно да освободи от такса за храна група деца, а с останалата половина би могла да освободи още деца, да намали таксите или само да покрие част от съфинансирането, което в момента дава. Този подход прави лесна за постигане задачата децата от семейства с детски надбавки или социални помощи да бъдат напълно освободени от такса за храна в София, както и повечето областни градове. В тях това не би следвало да е проблем.

В същото време направената промяна силно ощетява по-малките общини. В много от тях процентът на деца от бедни семейства е висок, въпреки че броят им е относително малък поради малочислеността на населението в тях. Ако Законът бе приет във варианта предложен на първо четене, повечето деца в тези общини щяха да бъдат освободени от такса, тъй като семействата им получават семейни надбавки или социални помощи. Гласуваният на второ четене текст ще постави общините в доста затруднено положение и ще ги изправи пред необходимостта да дофинансират от собствения си бюджет евентуалното решение за премахване на таксите за най-бедните семейства. Вероятно много от общините няма да се осмелят да вземат такова решение заради липсата на достатъчно собствени приходи. Разбира се, премахването на таксите точно в тези общини  е стратегически правилно решение, защото има шанса да задържи по-голям брой млади семейства – нещо, от което те силно се нуждаят. Факт е, че и до този момент преди всичко малки общини премахваха таксите за всички деца. Но едва ли може да се очаква местната власт навсякъде в селските райони да прояви тази решимост.

Приетият на второ четене текст все пак благоприятства общините  – близо 50 на брой, които към този момент са освободили с решение на съответния Общински съвет от такса всички деца или децата в задължителна предучилищна възраст. Законопроектът на първо четене ощетяваше тези общини, тъй като предвиждаше държавата да възстановява такси, които е трябвало да бъдат събрани и респективно изключваше общините без такси. Сега те ще могат да получат държавна подкрепа съобразно броя на децата в техните групи 2, 3 и 4 на детските градини.

Приетите промени в Закона за предучилищното и училищното образование относно таксите за детска градина са важна положителна стъпка по отношение на  задължителна и безплатна детска градина от 4-годишна възраст. Тази стъпка все пак е направена наполовина с оглед на това, че не са освободени от такса за храна всички деца. Възприетият на второ четене подход вероятно ще задълбочи регионалните различия и ще доведе до освобождаване  от такса на по-малко деца от първоначално предвиденото. Активността на гражданите и успешното застъпничество са факторите, които могат да подпомогнат процеса на местно и национално ниво.