Меморандум на български неправителствени организации

Относно: Приетия на 05/09/2017 Доклад на Комитета по правните въпроси и правата на човека „Нови заплахи за върховенството на правото в държави  членки на СЕ: избрани примери” и предлагания във връзка с него текст на проекторезолюция на ПАСЕ

Долуподписаните български неправителствени организации приветстваме инициативата за оценка и анализ на състоянието на върховенството на правото в България и неразривно свързаната с него независимост на съдиите, защото проблемите в тази област продължават да стоят остро в редица страни на Съвета на Европа, а в някои отношения дори се задълбочават. Като НПО, активно работещи и наблюдаващи тези области от дълго време считаме, че периодичното наблюдение и резолюциите на ПАСЕ по тази тема са важно средство за поддържане и подобряване на демократичните стандарти, независимостта на съдилищата и върховенството на правото и вярваме, че предложената от Комитета резолюция ще допринесе съществено в тази посока. С настоящия меморандум бихме искали да изразим своето становище относно нейното съдържание по отношение на България.

Нашата загриженост по отношение на проекта за резолюция на ПАСЕ произтича преди всичко от твърде общия характер на предложените в него препоръки по отношение на нашата страна, който видимо контрастира с по-конкретните препоръки за другите страни – обект на тази резолюция. Същевременно, съдържанието на доклада и твърде общият характер на препоръките изглеждат недостатъчно хармонизирани с наблюденията, мненията и препоръките, изразени по тези въпроси от други ангажирани в същата сфера международни институции като действащия в България от 2007 г. Механизъм за сътрудничество и проверка на Европейската комисия, Международната асоциация на съдиите и др., както и с тези на органи на Съвета на Европа като Венецианската комисия, Европейския съд по правата на човека и Комитета на министрите относно изпълнението на решенията на този съд.

В доклада се отбелязва поредната извършена конституционна и законодателна реформа на съдебната система в България в края на 2015 г. В това отношение ние подкрепяме изразеното мнението на Комитета, че макар и тази реформа да постига известен напредък, многократно критикуваният риск от политизация на кариерните решения, засягащи съдиите и прокурорите поради високия брой членове на Висшия съдебен съвет (ВСС), избирани от Народното събрание, остава сериозен и след нея. Действително, в България съдиите избрани от съдии продължават да нямат мнозинство както в пленарния състав на ВСС (който продължава да е компетентен по въпросите на бюджета и квалификацията на съдиите), така и в новоотделената съдийска колегия. Според принципната препоръка на Венецианската комисия (ДокладCDL-AD(2010)004-e) и на Препоръка CM/Rec(2010)12на Комитета на министрите, „поне половината членове на съдебния съвет следва да са съдии, избрани от съдии”.[1]

Същевременно, въведеното през 2015 г. изискване за квалифицирано мнозинство при избора на членове на ВСС от Народното събрание не гарантира предотвратяването на т.н. „political horse-trading” и политизацията на съдебния съвет продължи видимо да се реализира чрез публично известни уговорки между парламентарно представените партии за техни „квоти” между членовете на ВСС, какъвто беше случаят със скорошния избор на нови членове на ВСС, както и при проведения само месец преди изтичането на мандата на сегашния състав на ВСС избор на председател на Върховния административен съд, който ще е и член по право на бъдещия състав на ВСС за следващите седем години. 

От друга страна, разделянето на Висшия съдебен съвет на съдийска и прокурорска колегия остави важни решения като избора на председателите на върховните съдилища, бюджета и квалификацията на съдиите в компетентността на пълният състав на ВСС и те продължават да се вземат от мнозинство, включващо прокурори и членове на ВСС, избрани от политици, въпреки нееднократно изразяваната загриженост на Международната асоциация на съдиите, на Венецианската комисия и на Комитета на министрите на Съвета на Европа. Нещо повече, макар след разделянето на този съвет на съдийска и прокурорска колегии през 2015 г. да беше премахната възможността за влияние на прокурорите върху кадровите решения за съдии се въведе чрез друг механизъм. През 2017 г. бе прието и споменатото в доклада изменение на Закона за съдебната власт, което дава възможност на прокуратурата да задължи съдийската колегия на ВСС автоматично да отстранява от длъжност обвинени от прокуратурата съдии – без съдебен контрол за необходимостта от такава мярка и без оглед на основателността на повдигнатите обвинения.

Предвид всичко това ние считаме, че институционалните и процедурни гаранции за независимостта на съдиите в България продължават да са недостатъчни и несъответни на препоръките на други международни органи и бихме искали да видим по-конкретни препоръки и в проекта за резолюция на ПАСЕ в тази насока.

Отбелязваме със съжаление, че при съставянето на доклада по отношение на България обхватът на установяването на фактите е бил ограничен и като че ли сведен до мнението на двама експерти. Той не е включил посещение в страната, не е обърнал внимание на редица скорошни препоръки на международни наблюдатели и не е анализирал важни за функционирането на съдебната система решения на ЕСПЧ, изпълнението на които е поставено под усиленото наблюдение на Комитета на министрите. Макар някои от тези решения да са споменати, докладът не съдържа дължимия анализ на отразените в тях проблеми. Той също така не включва други, също базисно важни групи решения като Великова, Джангозов и Китов, свързани пряко с функционирането на правоохранителната и съдебната система и в частност с ефективността на прокуратурата при разследването на посегателства върху живота и нарушения на забраната за изтезания и нечовешко отнасяне от страна на представители на властите, както и неефективно разследване на такива посегателства и на расистките подбуди при посегателства от страна на трети лица.[2]Всички те са пряко свързани със структурни дефекти във функционирането на българската съдебна система и особено на прокуратурата, която е отговорна за ефективността на разследването, установяването и евентуалното изправяне на виновниците пред съд.

Неефективността на тази институция, включително при разследването на корупция, е установена и е довела до конкретни препоръки в редица документи на международни експерти и институции, като доклада на Механизма за сътрудничество и проверка на Европейската комисия и извършения по искане на България експертен анализ на ефективността и функционирането на прокуратурата от Службата на Европейската комисия за подкрепа на структурните реформи от декември 2016 г. Безотчетността на тази институция и оставянето ѝ извън системата на взаимен контрол и баланс е отразена и в решението на ЕСПЧ по делото Колеви срещу България (чието изпълнение също е под засилен надзор на Комитета на министрите на Съвета на Европа) и изисква конкретни препоръки за реформа, която да включи прокуратурата в нормалния демократичен механизъм за отчетност и взаимен контрол.

За съжаление, проекторезолюцията не съдържа подобни конкретни препоръки за такава реформа на тази институция, каквато е видимо наложителна при анализ на споменатите групи решения.

Вероятно също поради стеснения кръг от източници на информация относно състоянието на върховенството на правото, докладът не отразява опитите за въздействие върху съдебната система от страна на другите власти и нейното публично охулване от високи политически трибуни, както и неуспешното и дори враждебно взаимодействие на съдебна, изпълнителна и законодателна власт във връзка  с отдавна препоръчваните мерки за съдебна реформа.

Считаме за особено важно това, че описаните в доклада стъпки за реформа се извършват на фона на нескрита публична враждебност от страна на представители на изпълнителната и законодателната власт спрямо съдебната власт и в частност спрямо конкретни съдии и Съюза на съдиите в България, които отстояват независимостта си. През последните години бяха извършвани опити на високопоставени представители на изпълнителната власт да влияят върху вътрешното убеждение на съда, отбелязани в редица решения на ЕСПЧ,[3] които илюстрират откровено неуважение на тогавашен министър на вътрешните работи и сегашен председател на най-голямата парламентарна група към презумпцията за невиновност. Такива публични изяви са широко отразявани в медиите и са добре известни на българското общество, но са останали изцяло извън обхвата на доклада.

В периода след приемането на промените в Конституцията от декември 2015 г. до сега беше организирана медийна кампания за обругаване на съдии и юристи, изказващи отношение към необходимата реформа. Медийната кампания се води в близки до властите медии, както и в такива, принадлежащи на олигархични кръгове, гравитиращи около властите и свързаните с тях високопоставени представители на ВСС и прокуратурата. Материалите в печатните медии са често неподписани, фактическите твърдения, които се правят в тях са основани на неясни източници, а изказваните мнения по правило съвпадат с позициите на лица и групи, които се противопоставят на продължаването на съдебната реформа.

Особено остри инсинуативни материали бяха публикувани срещу председателя на Върховния касационен съд – г-н Лозан Панов, който веднага след избирането си започна да обсъжда публично сериозните структурни проблеми на съдебната власт и да изобличава задкулисието в нея. През май 2017 г. той се обърна към президента на републиката с предложение за обсъждане на реформа в прокуратурата. В отговор, както министърът на правосъдието, така и председателят на Правната комисия на Народното събрание публично коментираха, че председателят на ВКС трябва да се грижи за съда, който ръководи, а ако има предложения за законодателни промени, следва да се кандидатира за депутат.

Обект на остра критика от страна на политици и представители на ВСС станаха и реформаторски настроени съдии в Съюза на съдиите в България, най-голямата съсловна организация на съдиите. През юли 2016 г., по време на обсъждането на законопроект, изискващ съсловните организации на съдиите да обявяват членовете си пред ВСС, няколко народни представители се обявиха открито от парламентарната трибуна срещу Съюза на съдиите, обвинявайки го в лъжи, непрозрачно финансиране и „неправомерно влияние“ върху управлението на съдебната власт. На свой ред, няколко членове на ВСС от проправителственото мнозинство през 2016 г. обвиниха нееднократно публично Съюза на съдиите в агресивност, политиканство и „създаване на пречки“ пред прокарването на законодателни инициативи. Приетите изменения в Закона за съдебната власт имаха нескритата цел да окажат смразяващ ефект върху членството на съдиите в Съюза на съдиите чрез задължение за разкриване на членството в тази организация, спрямо която мнозинството от членовете на ВСС демонстрираха нееднократно публично своята враждебност. Провалилият се в резултат от публични критики опит за промени в Закона за съдебната власт от юли 2017 г. да се ограничат източниците на финансиране на съсловните организации на представители на съдебната власт само до членски внос и дарения, който е описан в доклада, е логично продължение на системния тормоз от страна на властите и на ВСС над Съюза на съдиите.

За съжаление, проекторезолюцията не съдържа никакви препоръки относно опитите за натиск върху реформаторските съсловни организации в България. Подобни препоръки биха препятствали по-нататъшните действия в тази насока, които е вероятно да продължат.

В заключение, оценявайки високо ангажимента на ПАСЕ за реформа на съдебната власт в България смятаме, че насърчаването на тази реформа по посока към стабилни гаранции за върховенството на правото, разделението на властите и независимостта на съда би получило силен тласък ако в резолюцията си Асамблеята формулира по-конкретни препоръки спрямо България в гореспоменатите области.

С уважение:

Български хелзинкски комитет

Български адвокати за правата на човека

Български институт за правни инициативи

[1] Вж.: Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges adopted by the Venice Commission at its 82nd Plenary Session (Venice, 12-13 March 2010 и Recommendation CM/Rec(2010)12) to members states on judges: independence, efficiency and responsibilities, at: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2010)004-e.

[2] Вж. резюмето на най-важните групи решения ЕСПЧ срещу България на: https://rm.coe.int/1680709740.

[3] Вж. например сред по-скорошните решения: ECtHR, Gutsanovi v. Bulgaria, No. 34529/10, Judgment of 15 October 2013; ECtHR, Toni Kostadinov v. Bulgaria, No. 37124/10, Judgment of 27 January 2015; ECtHR, Slavov and Others v. Bulgaria, No. 58500/10, Judgment of 10 November 2015; ECtHR, Alexey Petrov v. Bulgaria, No. 30336/10, Judgment of 31 March 2016; ECtHR, Perov and Ivanova v. Bulgaria, No. 45773/10, Judgment of 31 March 2016; ECtHR, Popovi v. Bulgaria, No. 39651/11, Judgment of 9 June 2016. Вж. за същия проблем от гледна точка на качеството на разследването по членове 2 и 3 от Конвенцията в: ECtHR, Dimitrov and Others v. Bulgaria, No. 77938/11, Judgment of 1 July 2014, § 148.