Антоанета Приматарова, програмен директор в Център за либерални стратегии: България се губи в институционалните лабиринти на ЕС

Антоанета Приматарова участва активно в подготовката на България за членство в ЕС като заместник-министър на външните работи (1997-1999), посланик към Европейските общности (1999 – 2001) и заместник главен преговарящ (2000-2001 г.). Като програмен директор в ЦЛС (от 2002 г.) и лектор към Дипломатическия институт на Министерство на външните работи (от 2004 г.) продължава да се занимава с въпроси на европейската интеграция (общата външна политика и политика на сигурност, процеса на разширяване на ЕС, дискусиите около бъдещето на Европа и Европейската конституция), по които има български и международни публикации.

Г-жо Приматарова, годишнината от встъпването в длъжност на ЕК вдъхна живот на старите критики към Жозе Мануел Барозу още от първия му мандат, че е нерешителен и изчаква първо да види какво мислят страните-членки, преди да заеме позиция. Доколко основателни са тези обвинения?

Обвиненията са основно в слаба лидерска роля, за което са критикувани всички председатели на Европейската комисия след Делор – и Проди, и Сантер. Подобни критики звучат силно личностно (липса на визия, на характер, дори егоистични подбуди като преизбиране за втори мандат), но пропускат да отчетат коренно различната ситуация в днешна Европа. Без да принизяваме личностните качества на Делор, не бива да забравяме, че осъществяването на големия проект, свързван с неговото име – Общия пазар – става в една много по-малка и по-хомогененна общност от държави, които припознават в този проект и национален, и европейски интерес.

По-хомогененна от каква гледна точка?

По-хомогенна като ниво на икономическо развитие, макар че и тогава има някои диспропорции. Икономическите различия затрудняват безпроблемното припознаване на европейския интерес като национален интерес. Но при по-малък брой страни в миналото е било по-лесно да се намират компенсаторни решения за по-слабите страни. Представянето на историята на ЕС като постепенно реализиране на идеята за отстъпване на национален суверенитет в името на едни наднационални Съединени европейски щати прикрива сложните задкулисни сблъсъци и преговори. Не бива да се пренебрегва, че историята на ЕС може да бъде и разказ за сложни спазарявания между отделните държави, големи и малки, по-богати и по-бедни, за отчитане на техните национални интереси.

Това не означава ли, че ЕС се превръща в институционален инструмент за по-силните страни, чрез който да налагат на по-слабите своите желания?

Зависи от идеологическата гледна точка. Няма правилен отговор на въпроса дали светът се движи от идеи или от интереси. Но оспорването на симпатичната сама по себе си идея за наднационални Съединени европейски щати като мотор на процесите в ЕС не означава автоматично разглеждане на Европейския съюз като продукт на реалполитика, в която политическият дневен ред се диктува от силните и големите. Да, ЕС е сложен институционален инструмент, но не за налагане на интереси, а за намиране на баланс между интересите.

В настоящия момент намирането на този баланс изглежда все по-трудно и по-сложно. Трудностите са свързани не само с по-сложното намиране на пресечната точка между национални и европейски интереси в един по-голям и по-разнороден като състав Европейски съюз. В рамките на една нация могат да се изповядват различни идеологии, да се формират различни идентичности и да се защитават различни интереси, които на всичко отгоре да се променят според времето и обстоятелствата.

Традиционно Великобритания се представя като противник на ЕС като реализация на идеята за Съединени европейски щати, а Германия като поддръжник на федерализарането на Европейския съюз. Но и във Великобритания, и в Германия има привърженици и на двата идеологически модела. А от традиционен поддръжник на федерализирането на ЕС, при което формалната и политическа инициатива се упражнява от Европейската комисия, Германия все по-често се проявява като застъпник на сътрудничество, при което политическата инициатива е в ръцете на държавите членки.

Най-пресният пример е френско-германската инициатива за създаване на Пакт за конкурентноспособност между страните-членки на еврозоната – идея, обсъждана на последния Европейски съвет и обект на критики както от Европейската комисия, така и от държави в и извън еврозоната, които биха искали да видят в тази ситуация не инициатива на отделни държави, а инициатива на ЕК.

ЕК се оказа като че ли малко изолирана. На какво се дължи това?

Преди Договора от Лисабон се говореше за баланс в рамките на институционалния триъгълник – Европейска комисия, Съвет на министрите (с различните му конфигурации) и Европейски парламент. Сега вече има институционално каре. Европейският съвет, форматът за срещи на правителствени и държавни ръководители, съществуваше и по-рано, но нямаше статут на институция.

Договорът от Лисабон го институционализира, премахна ротационното председателство и въведе постоянен председател – Херман ван Ромпой. Не е случайно, че на конференция по повод годишнината от встъпването в длъжност на Комисията Барозу ІІ нароченият за силен лидер Жак Делор дава критична оценка на Лисабонския договор. Той редуцирал функциите на Комисията в рамките на експертното, отнемал й политическата инициатива и я разпределял между председателя на Европейския съвет и Европейския парламент. Личностните критики към Барозу за липсата на визия и силна лидерска позиция стават проблематични в подобен контекст.

Ситуацията, когато Делор е председател на ЕК, благоприятства упражняването на лидерска роля. Вероятно и други биха били не по-малко успешни в тази роля при някогашните обстоятелства. Обратно, настоящата институционална уредба и ситуация не позволява силно лидерство и визионерство от страна на председателя на Европейската комисия, независимо от личните му качества. Към настоящия момент държавите-членки играят все по-голяма роля и Европейският съвет имат много по-голяма политическа тежест отколкото ЕК.

Това не е ли стъпка назад от първоначалната идея за обединение на европейските държави, които да делегират част от националните си права на една наднационална институция каквато е Комисията и тя да защитава техния общ интерес? В момента не забелязваме ли движение в обратна посока?

Движението не е еднозначно. Интеграцията, постигната в рамките на досегашното наднационално сътрудничество, се запазва. Но има редица обективни причини за неприлагане на т.нар. общностен метод при търсенето на нови управленски решения. От една страна, по-голямата разнородност и нехомогенност на ЕС в резултат на няколкото последователни разширения. От друга, разширяването на областите на европейска интеграция с навлизането в чувствителни зони, които правят отстъпването на национален суверенитет все по-трудно. И едното, и другото разширяване затрудняват формулирането на консенсусен общоевропейски интерес и поставят под въпрос разказа за ЕС като разказ за постепенно реализиране на идеята за наднационалното за сметка на намаляващата роля на националните държави. Съвременните процеси в рамките на ЕС предполагат по-добро разбиране, ако към тях се подходи като към процес на сложно балансиране между понякога доста разнородни интереси. Идеята за Съединени европейски щати и днес има своите поддръжници, но тя определено не е на дневен ред и не е консенсусна.

А съществува ли противоположната възможност – ЕС да се разпадне, или процесът на интеграция е необратим?

По отношение на постигнатото процесът може би е по-скоро необратим, но тази необратимост не предполага инерция в посока Съединени европейски щати. По-традиционните форми на междуправителствено сътрудничество не водят сами по себе си до разпад. Шенгенското сътрудничество започва извън рамките на Европейската общност и едва по-късно е интегрирано в договорите за ЕС. Но и до ден днешен решенията по отношение на неговото разширяване са прерогатив на държавите членки.

При посещението си миналата седмица комисарят по вътрешни въпроси Сесилия Малмстрьом многократно припомни, че решението е политическо и ще се вземе от държавите-членки. Някои от тях го обвързват не само с изпълнението на конкретни технически изисквания, но и с механизма за сътрудничество и проверка. По отношение на липсата на доверие към България и Румъния Европейската комисия може да играе само посредническа роля между двете страни кандидатки и страните от Шенгенското пространство. Така трябва да се разбира призивът на комисар Малмстрьом към Съвета на министрите да формулират по-конкретно претенциите си към България и Румъния.

Като че ли останахме с усещането, че в случая се превърнахме в жертва на политически игри, които не ни касаят пряко. Така ли е според вас?

Не бих казала. В настоящия все по-взаимосвързан свят е добре България да не се разглежда в изкуствена изолация от общоевропейския и международен контекст. Всички решения за разширяване на Шенген са били политически и са вземани към конкретен момент и в конкретна ситуация. Напрежението, което се създаде с нелегалните имигранти през турско-гръцката граница, да не говорим за нашествието през последните дни от Тунис към италианския остров Лампедуза, създаде ситуация, която безспорно ще играе роля при вземане на решението.

Но когато Австрия, Италия и Гърция се присъединяваха към Шенгенското пространство също имаше противоречиви мнения. До последно имаше съпротива на Германия срещу включване на Австрия в Шенгенското пространство. Тогава австрийската граница беше външна към страните от Централна и Източна Европа, а те се разглеждаха като потенциален източник на нелегална миграция. Австрия заплашваше да блокира Договора от Амстердам. Така че и румънските реакции във връзка с Шенген не са без прецедент (без това да означава, че ги одобрявам). Страните, които са във вътрешността на ЕС, не за първи път изразяват недоверие към онези, които по обективни причини имат задача да охраняват външните му граници.

Защо в хода на разширяването на Шенген дебатът не се е развил в посока – общата граница предполага и обща отговорност, а не само ангажимент на страната, която има нещастието да бъда външна граница за ЕС?

Не че не е имало такъв дебат. В рамките на Конвента за бъдещето на Европа, който изработи проекта за Конституционен договор, се обсъждаше и възможността за създаване на общи гранични части. Но не се стигна до обединяване по въпроса. Държавите, които нямат външна граница, не винаги са готови да приемат за общоевропейски интерес (или да го отстояват пред гражданите си) равноправното участие в охраняването на външната граница на ЕС, а и не всички държави, които са външна граница, са готови да допуснат в охраняването чуждо участие. В рамките на Конвента Полша, макар и потенциална външна граница на ЕС към онзи момент, беше против, докато България подкрепяше идеята.

Проблемите по турско-гръцката граница не показват ли, че е дошло времето дебатът да бъде подновен?

Ясно е, че страните, които са външна граница на ЕС, се сблъскват понякога с непосилни и непридвидими предизвикателства. Преди около две години имаше големи проблеми в Малта. На миграционен натиск са изложени по естествени причини и други държави с морски граници. Затягането на граничния контрол по морските граници на Испания и Италия доведе до наплив към Гърция, но политическите събития в Северна Африка предизивикаха нова миграционна вълна към Италия. В случая с България има и един чувствителен политически въпрос, който е общоевропейски. Заплахата от нелегална миграция през българо-турската граница не би могла да бъде успешно овладяна дори с европейско съдействие, ако самата Турция не се включи в процеса.

Тя май не се чувства особено стимулирана в последно време да бъде буфер.

Да, на този етап Турция не изглежда особено заинтересована да поеме подобна роля. Интересно е каква ще бъде съдбата на споразумението за реадмисия между ЕС и Турция. Турската страна обвързва прилагането му със започването на процес на либерализиране на визовия режим за турски граждани. Но в ЕС няма консенсус по въпроса доколко членството на Турция в ЕС е общоевропейски интерес и това неизбежно ще влияе и на отношението към турското искане за постепенно либерализиране на визовия режим.

Как се позиционираме ние в търсенето на баланса и опитите за формулиране на общия интерес?

България изглежда по-скоро изгубена в институционалните лабиринти на ЕС. Изказванията на редица български политици поставят под съмнение, че те познават добре процедурните тънкости в ЕС. Спорадичната активност на някои български евродепутати подвежда медиите и общественото мнение, че националните интереси се отстояват в Европейския парламент, докато в действителност групирането в ЕП е не на основата на национална, а на партийна принадлежност.

В рамките на институционалното каре на ЕС законодателната инициатива е на Европейската комисия, но решенията се вземат от Съвета на министрите и от Европейския парламент (в една малка част Европейският парламент има само съвещателно мнение). Странно прозвуча едно изявление на българския премиер в края на 2010 г. във връзка с толкова важен въпрос като бюджета на ЕС за 2011 г. Той заяви, че се е обявил против обсъждане на бюджета в Европейския съвет с аргумента, че той се предлага от ЕК и се одобрява от ЕП, където е мястото за дебати. Аналогиите „ЕК = европейско правителство" и „ЕП = федерален парламент" са крайно подвеждащи. ЕС не е наднационална държава и не функционира като такава. ЕП не може да бламира националните правителства, нито да им налага свои решения. Той успя да блокира за известно време бюджета за 2011 г. с искания при обсъждане на бюджета за 2014-2020 да не се изключва обсъждане на възможността за въвеждане на общ европейски данък, но няма как да наложи подобно решение на държавите-членки.

Може ли да очакваме националният ни интерес да бъде защитен в Европейската комисия, която на теория би трябвало да е наднационална институция?

Лобиране вътре в ЕК има и ще има, но то минава основно през организации по интереси – производители, потребители, тютюнопроизводители, противници на тютюнопушенето, природозащитници и т.н. Тези интереси не винаги се припознават като национални. Риторичен въпрос: субсидирането на тютюнопроизводителите национален интерес ли е? Но като че ли все повече български организации по интереси осъзнават възможността да лобират в Комисията, а не да чакат политиците да защитават техните интереси в европейските институции.

Как Кристалина Георгиева се превърна в „златното момиче" на Комисията?

Отвъд личните организационни способности и опит за работа в международна среда тя отговаря за ресор, който не предполага сложен баланс между национални интереси и общоевропейски интерес, ресор, който имаше голяма видимост през последната година във връзка с големия брой природни бедствия и хуманитарни кризи. Но не бива да се преиграва с нейния успех. Медийна анкета на лобистка фирма в Брюксел във връзка с годишнината от встъпването във функции на Комисията Барозу 2 бе представена у нас като анкета, която нарежда Кристалина Георгиева сред „отличниците" наред с комисар Нели Крус. Въпросната медийна анкета има за основна цел проверка на отношението към цялата комисия. Респондентите са имали свободата да не отговарят за отделните комисари, ако не познават дейността им. Процентът на неотговорилите е изключително висок и различен за различните комисари. В този смисъл за класация не може да става дума.

След като ресорът й няма отношение към националните интереси, какво обяснява изключително голямото обществено одобрение, с което се ползва в България?

Вероятно не е много по-различно от одобрението, на което се радват спортистите или музикантите, творците, които ни представят добре пред света. Но да не идеализираме „наднационалността" на комисарите и откъснатостта им от важни интереси в национален контекст. През изминалата година едно решение на Европейската комисия разбуни духовете в Германия. То засягаше фиксиране на 2014 г. като година за затваряне на субсидираните въгледобивни мини в ЕС, включително в Германия, докато според плановете на германското правителство тази година е 2018. Решение беше взето на заседание, на което комисарят по енергетиката (германец!) не е присъствал поради други неотложни задължения. Немските медии се нахвърлиха върху него.

Ангела Меркел разкритикува Европейската комисия. В крайна сметка след силно лобиране в рамките на Съвета на министрите и в Европейския парламент и съставяне на сложна коалиция това решение беше променено. Това, което беше представено като „германски" интерес, бе защитено в Съвета на министрите и в Европейския парламент. Поуката? Мащабът има значение. Коалиции, водени от големите държави в ЕС, могат да се преборват за по-тесни национални интереси срещу общоевропейски предложения на Комисията. Коалиция, водена от България, трудно би могла да се пребори. Говори за здрав реализъм, когато по въпроси общи за новите държави-членки България се присъединява към коалиции, водени от Полша. Ако перифразираме Оруел, всички държави-членки са равни, но някои са по-равни от другите.

Източник: Всеки ден, 17.02.2011