Нови положения в трудовоправния статус на лицата, въведени с конвенцията за правата на хората с увреждания
26 май 2015 г.Анализи
Защо правото днес все още забранява на хората, поставени под запрещение, да работят, след като трудът предполага конкретни лични действия, които не могат да се осъществяват чрез представител? Примерите от практиката доказват, че въвличането на лица с психични или интелектуални затруднения в леки трудови занимания, творчески процеси и дейности с ниска степен на натоварване е напълно възможно. Според действащото законодателство дори предоставянето на работна сила под тази форма се оказва в нарушение на трудовото законодателство, тъй като тези лица са НЕдееспособни, т.е. лишени от право на труд. Очевидна е нуждата от промяна в закона, първо, за да може българската държава да гарантира достойния живот на хората, които „по инерция" се третират като неспособни и неможещи, без да се изследват техните реални трудови възможности, и второ – за да изпълни ангажиментите си не само по Конвенцията за правата на хората с увреждания, но и по Конституция на страната.
По този повод Цвета Попова, дипломиран юрист и асистент в катедра „Трудово и осигурително право" към Юридически факултет на Софийски университет „Св. Климент Охридски", в своя анализ изследва въпроса за съвременните положения в трудовоправния статус на лицата с интелектуални затруднения и психично-здравни проблеми, въведени с Конвенцията за правата на хората с увреждания, и дава конкретни предложения за изменение на действащото законодателство.
Текстът е препубликуван от сборник материали "Изобилие от право, недостиг на права".
Правото на труд е основно социално право и принадлежи на всеки гражданин. То е прокламирано в чл. 48, ал. 1 и 2 от Конституцията на Република България (КРБ), които установяват задължение на държавата да се грижи за създаване на условия за осъществяването му, особено за лицата с физически и психически увреждания. Националното му признаване е продължение на богатата международна уредба както на всеобщото право на труд , така и конкретно на лицата с увреждания. То е част от голямата група социални, икономически и културни права, уредено в чл. 23, т. 1 от Всеобщата декларация за правата на човека (ВДПЧ), в чл. 6 от Международния пакт за икономически, социални и културни права (МПИСКП), в т. II и III на Филаделфийската декларация на Международната организация на труда (МОТ) от 1944 г., в чл. 1 от Европейската социална харта. В края на 2010 г. Европейската комисия приема Европейска стратегия за хората с увреждания 2010 – 2014 г., след като една година по-рано, на 26.11.2009 г., е ратифицирала като общност Конвенцията за правата на хората с увреждания (КПХУ) на ООН.
Основната цел на приетите стратегически документи относно статуса на лицата с увреждания в Европейския съюз (ЕС) е да се посочат и предприемат мерки на европейско и национално ниво за преодоляване пречките пред равното им третиране и постигането на поставената цел - „Европа без бариери", включването им в социалния живот и в трудовия процес и предоставянето на равна възможност и икономическа сигурност, каквито прогресивни цели още през 1944 г. си поставя МОТ. Набелязаните стратегически действия посочват осигуряването на равно упражняване на правото на труд от хората с увреждания като път към пълноценното им участие в обществото и в европейската икономика. За целта Европейската комисия включва в стратегията си заетостта като една от осемте ключови области с належащо предприемане на мерки поради констатираните в националните законодателства множество пречки хората с увреждания да упражняват свободно правото си на труд. На ниво ЕС общо се установява недостатъчно включване на хората с увреждания в икономическия и социален живот и този дефицит се идентифицира като една от причините за ограничаването на благосъстоянието и качеството на живот на всички европейски граждани. В светлината на тези констатации изглежда съвсем навременно и неслучайно ратифицирането от ЕС на Конвенцията за правата на хората с увреждания. Тя съдържа принципно нови правни положения по важни въпроси относно статута на лицата с увреждания, особено страдащите от трайни психически разстройства и интелектуални дефицити. Стратегията на ЕС отчита като неработещо положението, което не предоставя пълна правна възможност на тези лица да участват в обществения живот наравно с останалите. По тази причина, идентифицирането в чл. 12 КПХУ на хората с увреждания като пълноправни субекти, с пълна правоспособност и дееспособност, на равна основа с всички останали, изглежда да е реална приложима мярка към постигане на поставените цели от европейските институции и от националните законодателства. Осигуряването на неограничена възможност за участие на хората с увреждания в обществения живот, включително чрез реалното упражняване на правото им на труд и на възможността им да придобиват средства за издръжка срещу собствения си труд, е поставено като основна цел на Стратегията.
Преди да се пристъпи към разглеждане на предизвикателствата, които конвенцията поставя пред българското законодателство, е необходимо да се направят няколко предварителни бележки. Това изложение няма за цел да разгледа правния статус на лицата с увреждания, наложило поставянето им под пълно или ограничено запрещение съгласно чл. 5 от Закона за лицата и семейството (ЗЛС), а се фокусира върху трудовоправното им положение, тъй като запрещението пряко и предварително ограничава или изключва трудовата им дееспособност. На второ място, изложението не цели да анализира института на запрещението или необходимите промени в гражданскоправните закони, належащи след ратифициране на конвенцията. Чрез преглед на действащото трудовоправно положение на лицата с увреждания, поставени под запрещение, изложението се стреми да докаже наложителността от промени в регламентацията на трудовата им дееспособност и да предложи мерки, които да отговорят на поставените от конвенцията изисквания.
България ратифицира конвенцията със закон и от 21 април 2012 г. тя влиза в сила, без до март 2015 г. да са предприети каквито и да било реални мерки за въвеждане на установените с нея нови положения. И понастоящем българското законодателство отрежда на лицата, поставени под запрещение, задължението да търпят пълното си или ограничено участие в обществения, политически и икономически живот. Част от правоприложителите оспорват изобщо наличието на противоречие между нормите на конвенцията и националното ни законодателство. В практиката се изказват абсурдни становища, че дори противоречие да е налице, то нормите на конвенцията не са задължителни или дори да са задължителни, не съдържат норми с пряко действие и до предприемането на национални мерки международните норми не подлежат на пряко приложение от българските власти. Инертността на държавната законодателна власт също може да бъде посочена като причина за липсата на действия дори и след идентифициране на необходимостта от изпълнение на поетите с ратификацията ангажименти и въпреки постановеното от Европейския съд за правата на човека срещу България решение „Станев" поради противоречие на вътрешното законодателство с конвенцията.
Без съмнение, съгласно чл. 5, ал. 4 КРБ, нормите на конвенцията са пряко приложими при противоречие с вътрешното законодателство. Трябва да се установи дали е налице такова противоречие. Идеята за осигуряване равни възможности за участие в гражданската, политическата, икономическата, социалната и културната област на обществения живот на хората с увреждания не е непозната на българската Конституция според Приембюла и поставените в чл. 1 цели - да насърчава, защитава и гарантира пълноценното и равноправно упражняване на всички права и основни свободи от хората с увреждания, както и да гарантира тяхното пълноценно и ефективно участие в обществото равноправно с останалите. Конвенцията изисква да се премахнат всякакви форми на неравно третиране на хората с увреждания, без изключване на запретените и да им се осигури еднаква правна възможност за участие във всички сфери на обществения живот, включително и при полагането на труд, което произтича от тяхната гражданска правоспособност. Член 12 от конвенцията поставя конкретно проблема като в пар. 1 задължава държавите – страни по тази конвенция да потвърдят, че признават хората с увреждания във всички сфери от закона като правни субекти. Но вътрешното законодателство, съгласно чл. 5, във вр. с чл. 3, ал. 2 и чл. 4, ал. 2 ЗЛС, отрежда на поставените под пълно и ограничено запрещение лица пълна, съответно ограничена, дееспособност. Налице е явно противоречие, тъй като чл. 12, пар. 1, КПХУ изисква третиране на лицата с увреждане, довело до поставянето им под запрещение, на равна основа с всички останали. Действащият режим не се вписва и в изискванията на пар. 2 и 3 на чл. 12 КПХУ, които постановяват държавите - страни по конвенцията да признават правоспособността и дееспособността на хората с увреждания на равна основа с всички останали във всички сфери на живота и да предприемат подходящи мерки за осигуряване достъп на хората с увреждания до необходимата им подкрепа за самостоятелно упражняване на техните права. Точно обратното предвижда българското законодателство за поставените под пълно запрещение, които според него са недееспособни и не могат самостоятелно да упражняват което и да било от правата си, включително и на труд. Поставените под ограничено запрещение се нуждаят от попечителско съдействие за упражняването на правата си, което се разпростира и върху встъпването, изменението и прекратяването на трудовото им правоотношение, а налага и други ограничения.
За наличието на такова противоречие между международните норми и вътрешното законодателство изглежда да няма съмнение в практиката. В мотивите на решение № 12 от 17.07.2014 г. на Конституционния съд (КС) по запитване на Омбудсмана се постановява, че липсата на детайлна законодателна уредба на правния режим на пълнолетните недееспособни лица води до ограничение не просто на онези права, упражняването на които крие риск за интересите на недееспособните, трети лица или обществото, а до отнемане на необосновано широк кръг от права, включително и от конституционен ранг, чието упражняване се осъществява с правни действия. Конституционните съдии признават, че действащата правна уредба не отчита изискванията на конвенцията ограниченията спрямо запретените да бъдат пропорционални. В практиката на окръжните съдилища изследването на въпроса дали действащата уредба на поставянето под запрещение противоречи на нормите на конвенцията е довело при разглеждане на молбите за поставяне под запрещение до различни правни изводи.
Разнообразните разрешения в практиката при определяне гражданската дееспособност на лицата с психически или умствени увреждания и липсата на законодателни инициативи до настоящия момент прави достигането до ясна концепция относно промените в гражданските закони трудна задача. В същото време българското трудово законодателство прогласява правото на труд на гражданите, придобили трудова дееспособност, с навършване на 16-годишна възраст – чл. 301, ал. 1 КТ , и не изглежда да препятства хората с увреждания за встъпване, изпълнение и прекратяване на трудовите им правоотношения. Дори им предоставя специална закрила като на лица с намалена работоспособност в Раздел III на КТ (чл. 314 – 320) в Наредбата за трудоустрояване и др. Ограниченията, прилагани по отношение трудовата дееспособност на лицата под запрещение, произтичат от гражданскоправния им статут. В него се крие пречката изобщо да полагат труд по трудово правоотношение и недопустимостта за ограничено запретените самостоятелно да встъпят, изменят или прекратят правоотношението си. В българското законодателство липсва самостоятелен правен институт на трудовата дееспособност и се заимства от общото понятие за гражданска дееспособност. Когато върху нея са поставени ограничения, те съответно рефлектират върху трудовата дееспособност. Дефиницията за трудовата дееспособност - нормативно признатата способност на физическите лица лично да придобиват и упражняват права и да поемат и изпълняват задължения, свързани с отдаването под наем на работна сила за ползване от друго лице – работодателя, е достижение само на науката.
В настоящото изложение се предлага като първа мярка по приложение на Конвенцията да се въведе самостоятелно понятие за дееспособност в трудовото законодателството, което не изисква промени в гражданските закони. Тази мярка би предоставила възможност на запретените да бъдат носители на трудови права и задължения и свободно да упражняват правото си на труд. Като следваща мярка трудовото законодателство е необходимо да допусне възможността на запретените да полагат труд, като остави преценката дали конкретният поставен под пълно или под ограничено запрещение кандидат е подходящ за работата въпреки увреждането си и притежава в достатъчна степен способност да я извършва на самия работодател. Преценката е фактически въпрос, каквато се прави относно качествата на предлагания труд изобщо на всеки кандидат. Този оценъчен процес е познат на българското законодателство и не представлява голяма сложност. Качествените характеристики на работната сила се преценяват от работодателя в преддоговорните отношения предшестващи възникването на трудовото правоотношение. Проява на легализирането на тази преценка през периода на изпълнение на трудовото правоотношение е сключването на трудов договор за изпитване и възможността за прекратяването му по чл. 71, ал. 1, КТ, след проверка годността на лицето фактически да изпълнява работата; на възможността да се прекрати трудовото правоотношение по чл. 328, ал. 1, т. 5, КТ, поради липса на качества на работника или служителя за ефективно изпълнение на работата. По тази причина считам, че е приложимо пълното предоставяне право на труд на лицата с психически и умствени увреждания и наемането им на работа след конкретна преценка за фактическата им възможност да полагат труд, която може да се извършва с действащите механизми.
На трето място, необходимо е при регламентацията да отчетат особеностите на лицата с психически и физически увреждания, като се уреди подкрепянето им при взимането на решения за встъпване, изменение и прекратяване на трудовото им правоотношение. С предоставената им възможност да полагат труд им се осигурява участие в обществения живот – възможност сами да изкарват прехраната си, а държавата е поела ангажимент с ратификацията на конвенцията да предприеме мерки за пълното му осъществяване, включително чрез техническа помощ, професионално насочване и обучение и пр. (каквито мерки за реализиране всеобщото право на труд се набелязват и в чл. 6 МПИСКП).
Какво би се променило с въвеждането на самостоятелно легално понятие за трудовата дееспособност? То би предоставило собствено основание на правото на труд, което без ограничения може да се упражни от лицата с психически и умствени увреждания. Така поставените под пълно запрещение, докато този институт не бъде отменен, ще придобият трудова дееспособност, каквато в момента нямат, а на ограничено запретените няма да е необходимо попечителско съдействие за встъпване, изменение и прекратяване на трудовото им правоотношение, за съдебната им защита и т.н. Обяснение на действащото законово положение – трудовата дееспособност да бъде производна от гражданската – науката намира в особения предмет на трудовото правоотношение – работната сила, която се съдържа само в личността. Трудът предполага конкретни лични действия, които не могат да се осъществяват чрез представител. Според науката постъпването на работа представлява повече от елементарни леки трудови операции, тя е лична волева и съзнателна дейност и способност на лицето да прави лични волеизявления, да осъществява правни задължения и субективни права, които изискват умствена и физическа зрялост. Така се мотивира и установената невъзможност на поставеното под пълно запрещение лице да участва в обществения живот като встъпва, изпълнява и прекратява трудови правоотношения, дори и да разполага с реална способност да се труди. Срещу това виждане могат да се намерят логични аргументи. То е с повече от половинвековна давност. Съвременното общество е претърпяло прогресивни промени, които позволяват в много по-голяма степен включване на хора дори със сериозни психически или умствени увреждания в трудовия живот. Действителността също опровергава това положение. Трудови функции за неголям период от време, с по-кратко работно време, свързани с леки физически операции, неизискващи специална преценка, показване на натрупани знания и несвързани със специфични рискове, които не могат да бъдат осъзнати от лица, поставени под пълно запрещение, позволява участието им в трудова дейност по различни програми и проекти. Практиката показва, че успешното въвличане на такива лица в творчески процеси, в леки трудови дейности е напълно възможно, но остава извън и дори в нарушение на трудовото законодателство, тъй като тези лица са лишени от право на труд. Това законово положение е в пряко противоречие с чл. 12 КПХУ. Друг довод за предоставяне на трудова дееспособност на всички запретени се крие в самото естество на труда като ежедневна фактическа дейност, която може да съдържа операции с различна сложност. Напълно допустимо е да бъде съставен от всякакви, включително леки, ненатоварващи и неизискващи сложни знания и умения действия. Опонентите на тази теза необяснимо приравняват полагането на труд на правното действие и необратимостта на разпоредителната сделка с недвижим имот и поради това считат за обосновано недопускането му за лицата с психически или умствени увреждания, поставени под пълно запрещение. Разбира се, в някои случаи увреждането не позволява и извършването на каквато и да било трудова дейност и тогава не е възможно да се полага труд. Тези критични случаи не оправдават предварителното отнемане на правото на труд на всички лица под пълно запрещение от българското законодателство. То не съответства нито на целите и разпоредбите на Конвенцията за правата на хората с увреждания, нито на постулатите на международните и вътрешните актове, които забраняват всякаква дискриминация.
Следващата стъпка след регламентиране на трудовата дееспособност и предоставянето й на всички лица е въвеждането на мерки за подпомагане на включването им в трудовия процес според здравословното им състояние. Те са необходими като механизми за практическо приложение на изискванията на Конвенцията за осигуряване на всички запретени лица с психически и физически увреждания, особено на тези, сега поставени под пълно запрещение, равен трудовоправен статус с останалите граждани. Относно поставените под ограничено запрещение считам, че de lege ferenda е приложима и достатъчна мярката въведената трудова дееспособност да им се предостави в пълна степен. Те трябва да разполагат с правото си на труд, като сами без попечителско съдействие встъпват, изменят и прекратяват трудовото си правоотношение и самостоятелно да осъществяват съдебна защита на трудовите си права.
Повече съображения против предоставяне на пълна трудова дееспособност на напълно запретените могат да възникнат, защото при тях промяната би била значителна. От напълно отнето право на труд им се предоставя възможност, ако изразят воля за това и тя безусловно може да бъде установена, със свои лични действия и в кръга на своите възможности, да изпълняват трудови задължения и да упражняват субективните си трудови права без участието на представител. Както вече беше посочено преценката в кои случаи е допустимо полагането на труд от лица с по-тежки умствени или психически увреждания, е практически въпрос. Трудово правоотношение, създадено с лице, което не може да извършва и елементарни волеви физически действия по изпълнението на предмета му, е нищожен поради невъзможен предмет (по арг. от чл. 26, ал. 2 от Закона за задълженията и договорите), а такива ситуации нямат и практическа значимост. Приложимо законодателно решение с цел защита интересите на тези лица би било да се препрати към механизмите на действащия трудовоправен ред. Спрямо лицата с психически или умствени увреждания основание за поставянето им под пълно запрещение по досегашния ред може да се установи прилагане на задължително наставническо съдействие като преходен режим през време на изпълнение и при прекратяване на трудовото правоотношение, какъвто е въведен за младите стажанти по чл. 233а и сл. КТ. Така, заедно с лицето с увреждане, неговият наставник ще съдейства при вземане на решения, които го затрудняват и са във връзка с работата му. Приложимо за адаптиране условията на труд спрямо особеностите на работниците и служителите е използването на познатия режим на трудоустрояването, на непълното работно време, на трудовия договор за надомна работа и др. В допълнение, допустимо е да се установят преходни правила за осигуряване закрилата на личността и интересите на лицата с увреждания, както от застрашаване тяхното здраве и живот при полагане на труд, така и за препятстване на възможността за злоупотреба с право от традиционно по-силната страна в правоотношението – работодателя. Такъв механизъм може да се въведе при постъпване на работа чрез задължително предварително предоставяне на копие от сключения трудов договор, на всяко негово изменение и на длъжностната характеристика за регистрация в специален регистър към Инспекцията по труда. Това би имало възпиращ ефект спрямо работодателя от евентуална злоупотреба с право и уговаряне на явно неблагоприятни условия още в трудовия договор. При преглед на уговореното в трудовия договор инспекторите могат да направят оценка дали работата като условия на труд, трудови задължения е допустимо да бъде извършвана от конкретното лице според неговите увреждания, дали уговорките в сключения трудов договор съответстват на закона и т.н. При констатирани нарушения може да се пристъпи към даване на задължителни предписания от инспекторите. Регистрацията на трудовите договори на лицата с психически и умствени увреждания, които имат нужда от допълнителна подкрепа, не ограничава трудовата им дееспособност, а в по-голяма степен гарантира предоставянето им на справедливи, здравословни и безопасни условия на труд. През време на изпълнение на трудовото правоотношение лицата с психически и умствени увреждания, както и всички останали работници и служители, могат да получат съдействие от контролните органи за спазване на предвиденото в трудовото законодателство. В изпълнение на общата си контролна компетентност по чл. 399 КТ инспекцията по труда следи за упражняване трудовите права на хората с увреждания, равноправно с всички останали, за осигуряване на справедливи и благоприятни условия на труд, включително на равни възможности и равно заплащане при равна стойност на положения труд, на безопасни и здравословни условия на труд, на възможност да упражняване на техните трудови и профсъюзни права равноправно с всички останали и за предоставяне на разумни улеснения на работното място, изисквани от чл. 27, б. „б", „в" и „е" КПХУ. За осигуряване на равни права на хората с увреждания могат да се ползват и създадените общи механизми за защита срещу дискриминация по Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр), включително срещу прояви на дискриминация при встъпване в трудовото правоотношение, при упражняване на правата по него, както и при прекратяването му (в чл.чл. 12 – 28 ЗЗДискр). При съмнение за нарушение всяко лице може да подаде сигнал до контролните органи. При установяване на допуснатите нарушения са приложими съответните административни мерки, а при виновно поведение се пристъпва към административно наказване на провинилия се работодател. Като средство срещу злоупотреба на работодателя с положението на лицата с умствени или психически увреждания при полагането на труд може да се приложи засилен административен контрол от Инспекцията по труда и да се въведат по-високи глоби и имуществени санкции за длъжностни лица и работодатели, които нарушават или допускат нарушение на трудовото законодателство, възползвайки се от неравностойното положение на лица с умствени или психически увреждания.
От предоставената трудова дееспособност няма да се възползват някои категории лица поради особеностите на заболяванията им, ако то не позволява фактически изпълнение на трудови функции. За да се използва така предоставената си трудова дееспособност, лицето трябва да може да изрази воля поради естеството на правото на труд, неговия доброволен характер и абсолютната забрана за принудителния труд. При невъзможност да бъде установена категорична според гражданското законодателство воля лицето да полага труд по конкретното трудово правоотношение, то няма да може да реализира трудовата си дееспособност.
По прекратяването на трудовото правоотношение също не е необходимо да се предприемат допълнителни законодателни мерки, тъй като за основанията за прекратяване, в състава на които е налице субективна преценка от страна на работодателя, се предвижда прилагане на предварителна закрила преди уволнението по чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ и предварително снабдяване с положително медицинско заключение за влиянието на уволнението върху здравословното състояние на лицето, както и с разрешение за уволнението от Инспекция по труда, която преценява мотивите за уволнението преди да се произнесе. Както по-горе беше предложено, тези предварителни проверки на отражението на уволнението върху здравословното състояние на лицето, както и на законността на уволнението, са достатъчни и не е необходимо попечителско съдействие при прекратяване на трудовото правоотношение на лицата, които понастоящем са поставени под ограничено запрещение. Спрямо лицата, страдащи от психически или умствени увреждания, които налагат по настоящия режим поставянето им под пълно запрещение, е допустимо прилагането на съдействие от наставника или друго подкрепрящо лице при прекратяване на трудовото им правоотношение, при заявяване на тяхно желание или съгласие за напускане.
Освен материалноправната регламентация, за пълноценно изграждане на трудовоправното положение на лицата с психични и умствени увреждания значение има и съдебната защита на техните права. Както изисква чл. 13, пар. 1 КПХУ, държавата трябва да осигури на хората с увреждания ефективен достъп до правосъдие наравно с всички останали, включително чрез предоставяне на процедурни и подходящи за възрастта им мерки за подкрепа с оглед ефективното изпълняване на тяхната роля като преки и непреки участници, като свидетели във всякакви процесуални действия, включително в следствената и други предварителни фази. В завареното българско законодателство, според чл. 28, ал. 2 ГПК, непълнолетните и ограничено запретените извършват съдопроизводствените действия лично, но със съгласието на родителите или попечителите си, а според чл. 28, ал. 3 ГПК непълнолетните имат процесуална дееспособност лично да водят делата си за спорове по трудови правоотношения. Допустимо е, в изпълнение на ангажиментите, поети при ратифициране на конвенцията, de lege ferenda, както за непълнолетните, да се снабдят лицата, намиращи се сега под ограничено запрещение, с правото да водят лично делата си за спорове по трудови правоотношения и така да получат непосредствен достъп до правосъдие при защита на трудовите си права. За работниците и служителите, чиито увреждания са основание по действащия режим за поставянето им под пълно запрещение, е възможно да се въведат мерки за подкрепа при извършване на съдопроизводствени действия.
Още по-сложна е задачата пред българския законодател, освен да предприеме законодателните мерки и да осигури реалното им прилагане, да се конкретизират задълженията, да се проверява редовно изпълнението им. Като се има предвид, че през първите две години от влизането в сила на конвенцията България не е предприела никакви законодателни мерки за изпълнение на поетите задължения, то постигането на целите й, включително и чрез допускане на хората, поставени под пълно запрещение, до пазара на труда, изглежда непостижима задача. Направените в това изложение предложения за промени в трудовото законодателство целят поне в известна степен да подпомогнат този процес.
Автор: Цвета Попова
Редактор: Айлин Юмерова, БЦНП
По този повод Цвета Попова, дипломиран юрист и асистент в катедра „Трудово и осигурително право" към Юридически факултет на Софийски университет „Св. Климент Охридски", в своя анализ изследва въпроса за съвременните положения в трудовоправния статус на лицата с интелектуални затруднения и психично-здравни проблеми, въведени с Конвенцията за правата на хората с увреждания, и дава конкретни предложения за изменение на действащото законодателство.
Текстът е препубликуван от сборник материали "Изобилие от право, недостиг на права".
Правото на труд е основно социално право и принадлежи на всеки гражданин. То е прокламирано в чл. 48, ал. 1 и 2 от Конституцията на Република България (КРБ), които установяват задължение на държавата да се грижи за създаване на условия за осъществяването му, особено за лицата с физически и психически увреждания. Националното му признаване е продължение на богатата международна уредба както на всеобщото право на труд , така и конкретно на лицата с увреждания. То е част от голямата група социални, икономически и културни права, уредено в чл. 23, т. 1 от Всеобщата декларация за правата на човека (ВДПЧ), в чл. 6 от Международния пакт за икономически, социални и културни права (МПИСКП), в т. II и III на Филаделфийската декларация на Международната организация на труда (МОТ) от 1944 г., в чл. 1 от Европейската социална харта. В края на 2010 г. Европейската комисия приема Европейска стратегия за хората с увреждания 2010 – 2014 г., след като една година по-рано, на 26.11.2009 г., е ратифицирала като общност Конвенцията за правата на хората с увреждания (КПХУ) на ООН.
Основната цел на приетите стратегически документи относно статуса на лицата с увреждания в Европейския съюз (ЕС) е да се посочат и предприемат мерки на европейско и национално ниво за преодоляване пречките пред равното им третиране и постигането на поставената цел - „Европа без бариери", включването им в социалния живот и в трудовия процес и предоставянето на равна възможност и икономическа сигурност, каквито прогресивни цели още през 1944 г. си поставя МОТ. Набелязаните стратегически действия посочват осигуряването на равно упражняване на правото на труд от хората с увреждания като път към пълноценното им участие в обществото и в европейската икономика. За целта Европейската комисия включва в стратегията си заетостта като една от осемте ключови области с належащо предприемане на мерки поради констатираните в националните законодателства множество пречки хората с увреждания да упражняват свободно правото си на труд. На ниво ЕС общо се установява недостатъчно включване на хората с увреждания в икономическия и социален живот и този дефицит се идентифицира като една от причините за ограничаването на благосъстоянието и качеството на живот на всички европейски граждани. В светлината на тези констатации изглежда съвсем навременно и неслучайно ратифицирането от ЕС на Конвенцията за правата на хората с увреждания. Тя съдържа принципно нови правни положения по важни въпроси относно статута на лицата с увреждания, особено страдащите от трайни психически разстройства и интелектуални дефицити. Стратегията на ЕС отчита като неработещо положението, което не предоставя пълна правна възможност на тези лица да участват в обществения живот наравно с останалите. По тази причина, идентифицирането в чл. 12 КПХУ на хората с увреждания като пълноправни субекти, с пълна правоспособност и дееспособност, на равна основа с всички останали, изглежда да е реална приложима мярка към постигане на поставените цели от европейските институции и от националните законодателства. Осигуряването на неограничена възможност за участие на хората с увреждания в обществения живот, включително чрез реалното упражняване на правото им на труд и на възможността им да придобиват средства за издръжка срещу собствения си труд, е поставено като основна цел на Стратегията.
Преди да се пристъпи към разглеждане на предизвикателствата, които конвенцията поставя пред българското законодателство, е необходимо да се направят няколко предварителни бележки. Това изложение няма за цел да разгледа правния статус на лицата с увреждания, наложило поставянето им под пълно или ограничено запрещение съгласно чл. 5 от Закона за лицата и семейството (ЗЛС), а се фокусира върху трудовоправното им положение, тъй като запрещението пряко и предварително ограничава или изключва трудовата им дееспособност. На второ място, изложението не цели да анализира института на запрещението или необходимите промени в гражданскоправните закони, належащи след ратифициране на конвенцията. Чрез преглед на действащото трудовоправно положение на лицата с увреждания, поставени под запрещение, изложението се стреми да докаже наложителността от промени в регламентацията на трудовата им дееспособност и да предложи мерки, които да отговорят на поставените от конвенцията изисквания.
България ратифицира конвенцията със закон и от 21 април 2012 г. тя влиза в сила, без до март 2015 г. да са предприети каквито и да било реални мерки за въвеждане на установените с нея нови положения. И понастоящем българското законодателство отрежда на лицата, поставени под запрещение, задължението да търпят пълното си или ограничено участие в обществения, политически и икономически живот. Част от правоприложителите оспорват изобщо наличието на противоречие между нормите на конвенцията и националното ни законодателство. В практиката се изказват абсурдни становища, че дори противоречие да е налице, то нормите на конвенцията не са задължителни или дори да са задължителни, не съдържат норми с пряко действие и до предприемането на национални мерки международните норми не подлежат на пряко приложение от българските власти. Инертността на държавната законодателна власт също може да бъде посочена като причина за липсата на действия дори и след идентифициране на необходимостта от изпълнение на поетите с ратификацията ангажименти и въпреки постановеното от Европейския съд за правата на човека срещу България решение „Станев" поради противоречие на вътрешното законодателство с конвенцията.
Без съмнение, съгласно чл. 5, ал. 4 КРБ, нормите на конвенцията са пряко приложими при противоречие с вътрешното законодателство. Трябва да се установи дали е налице такова противоречие. Идеята за осигуряване равни възможности за участие в гражданската, политическата, икономическата, социалната и културната област на обществения живот на хората с увреждания не е непозната на българската Конституция според Приембюла и поставените в чл. 1 цели - да насърчава, защитава и гарантира пълноценното и равноправно упражняване на всички права и основни свободи от хората с увреждания, както и да гарантира тяхното пълноценно и ефективно участие в обществото равноправно с останалите. Конвенцията изисква да се премахнат всякакви форми на неравно третиране на хората с увреждания, без изключване на запретените и да им се осигури еднаква правна възможност за участие във всички сфери на обществения живот, включително и при полагането на труд, което произтича от тяхната гражданска правоспособност. Член 12 от конвенцията поставя конкретно проблема като в пар. 1 задължава държавите – страни по тази конвенция да потвърдят, че признават хората с увреждания във всички сфери от закона като правни субекти. Но вътрешното законодателство, съгласно чл. 5, във вр. с чл. 3, ал. 2 и чл. 4, ал. 2 ЗЛС, отрежда на поставените под пълно и ограничено запрещение лица пълна, съответно ограничена, дееспособност. Налице е явно противоречие, тъй като чл. 12, пар. 1, КПХУ изисква третиране на лицата с увреждане, довело до поставянето им под запрещение, на равна основа с всички останали. Действащият режим не се вписва и в изискванията на пар. 2 и 3 на чл. 12 КПХУ, които постановяват държавите - страни по конвенцията да признават правоспособността и дееспособността на хората с увреждания на равна основа с всички останали във всички сфери на живота и да предприемат подходящи мерки за осигуряване достъп на хората с увреждания до необходимата им подкрепа за самостоятелно упражняване на техните права. Точно обратното предвижда българското законодателство за поставените под пълно запрещение, които според него са недееспособни и не могат самостоятелно да упражняват което и да било от правата си, включително и на труд. Поставените под ограничено запрещение се нуждаят от попечителско съдействие за упражняването на правата си, което се разпростира и върху встъпването, изменението и прекратяването на трудовото им правоотношение, а налага и други ограничения.
За наличието на такова противоречие между международните норми и вътрешното законодателство изглежда да няма съмнение в практиката. В мотивите на решение № 12 от 17.07.2014 г. на Конституционния съд (КС) по запитване на Омбудсмана се постановява, че липсата на детайлна законодателна уредба на правния режим на пълнолетните недееспособни лица води до ограничение не просто на онези права, упражняването на които крие риск за интересите на недееспособните, трети лица или обществото, а до отнемане на необосновано широк кръг от права, включително и от конституционен ранг, чието упражняване се осъществява с правни действия. Конституционните съдии признават, че действащата правна уредба не отчита изискванията на конвенцията ограниченията спрямо запретените да бъдат пропорционални. В практиката на окръжните съдилища изследването на въпроса дали действащата уредба на поставянето под запрещение противоречи на нормите на конвенцията е довело при разглеждане на молбите за поставяне под запрещение до различни правни изводи.
Разнообразните разрешения в практиката при определяне гражданската дееспособност на лицата с психически или умствени увреждания и липсата на законодателни инициативи до настоящия момент прави достигането до ясна концепция относно промените в гражданските закони трудна задача. В същото време българското трудово законодателство прогласява правото на труд на гражданите, придобили трудова дееспособност, с навършване на 16-годишна възраст – чл. 301, ал. 1 КТ , и не изглежда да препятства хората с увреждания за встъпване, изпълнение и прекратяване на трудовите им правоотношения. Дори им предоставя специална закрила като на лица с намалена работоспособност в Раздел III на КТ (чл. 314 – 320) в Наредбата за трудоустрояване и др. Ограниченията, прилагани по отношение трудовата дееспособност на лицата под запрещение, произтичат от гражданскоправния им статут. В него се крие пречката изобщо да полагат труд по трудово правоотношение и недопустимостта за ограничено запретените самостоятелно да встъпят, изменят или прекратят правоотношението си. В българското законодателство липсва самостоятелен правен институт на трудовата дееспособност и се заимства от общото понятие за гражданска дееспособност. Когато върху нея са поставени ограничения, те съответно рефлектират върху трудовата дееспособност. Дефиницията за трудовата дееспособност - нормативно признатата способност на физическите лица лично да придобиват и упражняват права и да поемат и изпълняват задължения, свързани с отдаването под наем на работна сила за ползване от друго лице – работодателя, е достижение само на науката.
В настоящото изложение се предлага като първа мярка по приложение на Конвенцията да се въведе самостоятелно понятие за дееспособност в трудовото законодателството, което не изисква промени в гражданските закони. Тази мярка би предоставила възможност на запретените да бъдат носители на трудови права и задължения и свободно да упражняват правото си на труд. Като следваща мярка трудовото законодателство е необходимо да допусне възможността на запретените да полагат труд, като остави преценката дали конкретният поставен под пълно или под ограничено запрещение кандидат е подходящ за работата въпреки увреждането си и притежава в достатъчна степен способност да я извършва на самия работодател. Преценката е фактически въпрос, каквато се прави относно качествата на предлагания труд изобщо на всеки кандидат. Този оценъчен процес е познат на българското законодателство и не представлява голяма сложност. Качествените характеристики на работната сила се преценяват от работодателя в преддоговорните отношения предшестващи възникването на трудовото правоотношение. Проява на легализирането на тази преценка през периода на изпълнение на трудовото правоотношение е сключването на трудов договор за изпитване и възможността за прекратяването му по чл. 71, ал. 1, КТ, след проверка годността на лицето фактически да изпълнява работата; на възможността да се прекрати трудовото правоотношение по чл. 328, ал. 1, т. 5, КТ, поради липса на качества на работника или служителя за ефективно изпълнение на работата. По тази причина считам, че е приложимо пълното предоставяне право на труд на лицата с психически и умствени увреждания и наемането им на работа след конкретна преценка за фактическата им възможност да полагат труд, която може да се извършва с действащите механизми.
На трето място, необходимо е при регламентацията да отчетат особеностите на лицата с психически и физически увреждания, като се уреди подкрепянето им при взимането на решения за встъпване, изменение и прекратяване на трудовото им правоотношение. С предоставената им възможност да полагат труд им се осигурява участие в обществения живот – възможност сами да изкарват прехраната си, а държавата е поела ангажимент с ратификацията на конвенцията да предприеме мерки за пълното му осъществяване, включително чрез техническа помощ, професионално насочване и обучение и пр. (каквито мерки за реализиране всеобщото право на труд се набелязват и в чл. 6 МПИСКП).
Какво би се променило с въвеждането на самостоятелно легално понятие за трудовата дееспособност? То би предоставило собствено основание на правото на труд, което без ограничения може да се упражни от лицата с психически и умствени увреждания. Така поставените под пълно запрещение, докато този институт не бъде отменен, ще придобият трудова дееспособност, каквато в момента нямат, а на ограничено запретените няма да е необходимо попечителско съдействие за встъпване, изменение и прекратяване на трудовото им правоотношение, за съдебната им защита и т.н. Обяснение на действащото законово положение – трудовата дееспособност да бъде производна от гражданската – науката намира в особения предмет на трудовото правоотношение – работната сила, която се съдържа само в личността. Трудът предполага конкретни лични действия, които не могат да се осъществяват чрез представител. Според науката постъпването на работа представлява повече от елементарни леки трудови операции, тя е лична волева и съзнателна дейност и способност на лицето да прави лични волеизявления, да осъществява правни задължения и субективни права, които изискват умствена и физическа зрялост. Така се мотивира и установената невъзможност на поставеното под пълно запрещение лице да участва в обществения живот като встъпва, изпълнява и прекратява трудови правоотношения, дори и да разполага с реална способност да се труди. Срещу това виждане могат да се намерят логични аргументи. То е с повече от половинвековна давност. Съвременното общество е претърпяло прогресивни промени, които позволяват в много по-голяма степен включване на хора дори със сериозни психически или умствени увреждания в трудовия живот. Действителността също опровергава това положение. Трудови функции за неголям период от време, с по-кратко работно време, свързани с леки физически операции, неизискващи специална преценка, показване на натрупани знания и несвързани със специфични рискове, които не могат да бъдат осъзнати от лица, поставени под пълно запрещение, позволява участието им в трудова дейност по различни програми и проекти. Практиката показва, че успешното въвличане на такива лица в творчески процеси, в леки трудови дейности е напълно възможно, но остава извън и дори в нарушение на трудовото законодателство, тъй като тези лица са лишени от право на труд. Това законово положение е в пряко противоречие с чл. 12 КПХУ. Друг довод за предоставяне на трудова дееспособност на всички запретени се крие в самото естество на труда като ежедневна фактическа дейност, която може да съдържа операции с различна сложност. Напълно допустимо е да бъде съставен от всякакви, включително леки, ненатоварващи и неизискващи сложни знания и умения действия. Опонентите на тази теза необяснимо приравняват полагането на труд на правното действие и необратимостта на разпоредителната сделка с недвижим имот и поради това считат за обосновано недопускането му за лицата с психически или умствени увреждания, поставени под пълно запрещение. Разбира се, в някои случаи увреждането не позволява и извършването на каквато и да било трудова дейност и тогава не е възможно да се полага труд. Тези критични случаи не оправдават предварителното отнемане на правото на труд на всички лица под пълно запрещение от българското законодателство. То не съответства нито на целите и разпоредбите на Конвенцията за правата на хората с увреждания, нито на постулатите на международните и вътрешните актове, които забраняват всякаква дискриминация.
Следващата стъпка след регламентиране на трудовата дееспособност и предоставянето й на всички лица е въвеждането на мерки за подпомагане на включването им в трудовия процес според здравословното им състояние. Те са необходими като механизми за практическо приложение на изискванията на Конвенцията за осигуряване на всички запретени лица с психически и физически увреждания, особено на тези, сега поставени под пълно запрещение, равен трудовоправен статус с останалите граждани. Относно поставените под ограничено запрещение считам, че de lege ferenda е приложима и достатъчна мярката въведената трудова дееспособност да им се предостави в пълна степен. Те трябва да разполагат с правото си на труд, като сами без попечителско съдействие встъпват, изменят и прекратяват трудовото си правоотношение и самостоятелно да осъществяват съдебна защита на трудовите си права.
Повече съображения против предоставяне на пълна трудова дееспособност на напълно запретените могат да възникнат, защото при тях промяната би била значителна. От напълно отнето право на труд им се предоставя възможност, ако изразят воля за това и тя безусловно може да бъде установена, със свои лични действия и в кръга на своите възможности, да изпълняват трудови задължения и да упражняват субективните си трудови права без участието на представител. Както вече беше посочено преценката в кои случаи е допустимо полагането на труд от лица с по-тежки умствени или психически увреждания, е практически въпрос. Трудово правоотношение, създадено с лице, което не може да извършва и елементарни волеви физически действия по изпълнението на предмета му, е нищожен поради невъзможен предмет (по арг. от чл. 26, ал. 2 от Закона за задълженията и договорите), а такива ситуации нямат и практическа значимост. Приложимо законодателно решение с цел защита интересите на тези лица би било да се препрати към механизмите на действащия трудовоправен ред. Спрямо лицата с психически или умствени увреждания основание за поставянето им под пълно запрещение по досегашния ред може да се установи прилагане на задължително наставническо съдействие като преходен режим през време на изпълнение и при прекратяване на трудовото правоотношение, какъвто е въведен за младите стажанти по чл. 233а и сл. КТ. Така, заедно с лицето с увреждане, неговият наставник ще съдейства при вземане на решения, които го затрудняват и са във връзка с работата му. Приложимо за адаптиране условията на труд спрямо особеностите на работниците и служителите е използването на познатия режим на трудоустрояването, на непълното работно време, на трудовия договор за надомна работа и др. В допълнение, допустимо е да се установят преходни правила за осигуряване закрилата на личността и интересите на лицата с увреждания, както от застрашаване тяхното здраве и живот при полагане на труд, така и за препятстване на възможността за злоупотреба с право от традиционно по-силната страна в правоотношението – работодателя. Такъв механизъм може да се въведе при постъпване на работа чрез задължително предварително предоставяне на копие от сключения трудов договор, на всяко негово изменение и на длъжностната характеристика за регистрация в специален регистър към Инспекцията по труда. Това би имало възпиращ ефект спрямо работодателя от евентуална злоупотреба с право и уговаряне на явно неблагоприятни условия още в трудовия договор. При преглед на уговореното в трудовия договор инспекторите могат да направят оценка дали работата като условия на труд, трудови задължения е допустимо да бъде извършвана от конкретното лице според неговите увреждания, дали уговорките в сключения трудов договор съответстват на закона и т.н. При констатирани нарушения може да се пристъпи към даване на задължителни предписания от инспекторите. Регистрацията на трудовите договори на лицата с психически и умствени увреждания, които имат нужда от допълнителна подкрепа, не ограничава трудовата им дееспособност, а в по-голяма степен гарантира предоставянето им на справедливи, здравословни и безопасни условия на труд. През време на изпълнение на трудовото правоотношение лицата с психически и умствени увреждания, както и всички останали работници и служители, могат да получат съдействие от контролните органи за спазване на предвиденото в трудовото законодателство. В изпълнение на общата си контролна компетентност по чл. 399 КТ инспекцията по труда следи за упражняване трудовите права на хората с увреждания, равноправно с всички останали, за осигуряване на справедливи и благоприятни условия на труд, включително на равни възможности и равно заплащане при равна стойност на положения труд, на безопасни и здравословни условия на труд, на възможност да упражняване на техните трудови и профсъюзни права равноправно с всички останали и за предоставяне на разумни улеснения на работното място, изисквани от чл. 27, б. „б", „в" и „е" КПХУ. За осигуряване на равни права на хората с увреждания могат да се ползват и създадените общи механизми за защита срещу дискриминация по Закона за защита от дискриминация (ЗЗДискр), включително срещу прояви на дискриминация при встъпване в трудовото правоотношение, при упражняване на правата по него, както и при прекратяването му (в чл.чл. 12 – 28 ЗЗДискр). При съмнение за нарушение всяко лице може да подаде сигнал до контролните органи. При установяване на допуснатите нарушения са приложими съответните административни мерки, а при виновно поведение се пристъпва към административно наказване на провинилия се работодател. Като средство срещу злоупотреба на работодателя с положението на лицата с умствени или психически увреждания при полагането на труд може да се приложи засилен административен контрол от Инспекцията по труда и да се въведат по-високи глоби и имуществени санкции за длъжностни лица и работодатели, които нарушават или допускат нарушение на трудовото законодателство, възползвайки се от неравностойното положение на лица с умствени или психически увреждания.
От предоставената трудова дееспособност няма да се възползват някои категории лица поради особеностите на заболяванията им, ако то не позволява фактически изпълнение на трудови функции. За да се използва така предоставената си трудова дееспособност, лицето трябва да може да изрази воля поради естеството на правото на труд, неговия доброволен характер и абсолютната забрана за принудителния труд. При невъзможност да бъде установена категорична според гражданското законодателство воля лицето да полага труд по конкретното трудово правоотношение, то няма да може да реализира трудовата си дееспособност.
По прекратяването на трудовото правоотношение също не е необходимо да се предприемат допълнителни законодателни мерки, тъй като за основанията за прекратяване, в състава на които е налице субективна преценка от страна на работодателя, се предвижда прилагане на предварителна закрила преди уволнението по чл. 333, ал. 1, т. 3 КТ и предварително снабдяване с положително медицинско заключение за влиянието на уволнението върху здравословното състояние на лицето, както и с разрешение за уволнението от Инспекция по труда, която преценява мотивите за уволнението преди да се произнесе. Както по-горе беше предложено, тези предварителни проверки на отражението на уволнението върху здравословното състояние на лицето, както и на законността на уволнението, са достатъчни и не е необходимо попечителско съдействие при прекратяване на трудовото правоотношение на лицата, които понастоящем са поставени под ограничено запрещение. Спрямо лицата, страдащи от психически или умствени увреждания, които налагат по настоящия режим поставянето им под пълно запрещение, е допустимо прилагането на съдействие от наставника или друго подкрепрящо лице при прекратяване на трудовото им правоотношение, при заявяване на тяхно желание или съгласие за напускане.
Освен материалноправната регламентация, за пълноценно изграждане на трудовоправното положение на лицата с психични и умствени увреждания значение има и съдебната защита на техните права. Както изисква чл. 13, пар. 1 КПХУ, държавата трябва да осигури на хората с увреждания ефективен достъп до правосъдие наравно с всички останали, включително чрез предоставяне на процедурни и подходящи за възрастта им мерки за подкрепа с оглед ефективното изпълняване на тяхната роля като преки и непреки участници, като свидетели във всякакви процесуални действия, включително в следствената и други предварителни фази. В завареното българско законодателство, според чл. 28, ал. 2 ГПК, непълнолетните и ограничено запретените извършват съдопроизводствените действия лично, но със съгласието на родителите или попечителите си, а според чл. 28, ал. 3 ГПК непълнолетните имат процесуална дееспособност лично да водят делата си за спорове по трудови правоотношения. Допустимо е, в изпълнение на ангажиментите, поети при ратифициране на конвенцията, de lege ferenda, както за непълнолетните, да се снабдят лицата, намиращи се сега под ограничено запрещение, с правото да водят лично делата си за спорове по трудови правоотношения и така да получат непосредствен достъп до правосъдие при защита на трудовите си права. За работниците и служителите, чиито увреждания са основание по действащия режим за поставянето им под пълно запрещение, е възможно да се въведат мерки за подкрепа при извършване на съдопроизводствени действия.
Още по-сложна е задачата пред българския законодател, освен да предприеме законодателните мерки и да осигури реалното им прилагане, да се конкретизират задълженията, да се проверява редовно изпълнението им. Като се има предвид, че през първите две години от влизането в сила на конвенцията България не е предприела никакви законодателни мерки за изпълнение на поетите задължения, то постигането на целите й, включително и чрез допускане на хората, поставени под пълно запрещение, до пазара на труда, изглежда непостижима задача. Направените в това изложение предложения за промени в трудовото законодателство целят поне в известна степен да подпомогнат този процес.
Автор: Цвета Попова
Редактор: Айлин Юмерова, БЦНП
Facebook
TwetterСходни публикации
06 ноември 2023 г. Анализи
Необходима е промяна в модела за финансиране на регионалните културни институции за по-добри резултати, показва анализ на Министерство на финансите
Няма зависимост между размера на финансирането и активността на работа на отделните регионални културни институти в страната.
09 октомври 2023 г. Анализи
Общините имат нужда от системна подкрепа от държавата за провеждане на социална жилищна политика и поддържане на общинския жилищен фонд
Необходимо е да се приеме с широк политически консенсус дългосрочна Национална жилищна стратегия, в която да бъдат заложени
09 август 2023 г. Анализи
Кои от спешните задачи за децата влязоха в Програмата за управление на Република България?
Анализ на Национална мрежа за децатаНа 26.07. Министерски съвет прие 18-месечна Програма за управление на Република България от
